自1月中旬以来，北京遭遇了罕见的雾霾天气，接二连三，挥之不去，空气让人憋闷，呼吸道疾病骤增，老人不敢出门遛弯儿……三名北京四中的高中生，深感大气污染危害之重，市民应对之无奈，经调查研讨，迅速形成7000字的《关于建议北京建立大气污染事件紧急处理地方性法规的建议报告》，并递交到北京“两会”驻地。由此可见北京中学生的担当。此报告形成于1月中旬上一轮大雾霾之时。

　　【手记】 7000字“雾霾报告”出台始末

　　◎北京四中 尹川

　　2013年的1月，从中旬开始起雾霾。偶然听到收音机里在讨论“雾霾”，很严重，当时心里诧异，怎么没发预警短信呢？

　　那天中午，教地理的刘刚老师给我打电话，提及现在北京空气的严峻状况，然而许多人除了买口罩之外只是发牢骚，再就是个体呼吁，政府部门在“倡议”“紧急协调”“临时办法”……怎么就没有一部可依的法规和有效的应对程序？老师问能不能和环保社合作，在立法层面上建议北京出台大气污染紧急处理地方性法规，并以本次雾霾事件为例，给出一些具体的建议。

　　当时环保社大部分同学在美国游学，剩下的只有我、石玉聪和马天野。刘刚老师和赵丽娟老师18日那天中午把我们召集起来讨论，聊到雾霾和污染物的关系，对人们生活的影响和理解的误区，又聊到成因。老师给我们看了看墨西哥、美国和英国之前发生类似情况的治理办法供我们借鉴。

　　在当场给王军老师打电话后，得到了他的支持，我们还有了一个新的灵感，那就是把治理大气污染和公交车联系起来，于是我们就想出了临时公交免费从而减少私家车的建议。后来异想天开的疑问层出不穷……最后分工，石玉聪负责查找北京雾霾天具体持续情况、PM2.5的危害及成因；马天野负责查阅并分析目前政府应对措施；我负责查找其他国家应对类似事件的实践。下午他们把资料都发给我了，当天晚上我便把它们汇总起来，整理出了7000多字的《关于北京建立大气污染事件紧急处理地方性法规的建议报告》。

　　我们其实做了两件事，一个是提出了具体的建议，但更重要的是呼吁民众参与讨论紧急情况对策。作为公众事业，环保肯定主要是政府主导。所以在大的方面我们要给政府提出我们自己新颖的建议，发出我们中学生的声音。呼吁的力量不容忽视！确实，环保局专家肯定比我们成熟得多，但是我们学生要发声音，要参与社会管理。当民众都聚集起来群策群力的时候，我们还会担心灵感不够吗？

　　高一(2)班的张心怡知道环保社要递交建议书的事，主动承担。1月25日，张心怡与何冠云、林冰洁三位同学一起带着建议书到市政协，但被告知委员们在参加“两会”。张心怡便于下午6点到达位于北四环附近的北京国际会议中心。市政协的孙老师亲自接收了这份建议书，并对我们的成果表示支持与肯定。

　　张心怡说，她十分遗憾没能参与建议书的出台过程，但也要出份力，用行动表达自己对环保的支持。作为一个北京市民，无论大小，都应参与到建设北京中来。

　　后来市环保局还专门给了我们回复，说他们会特别考虑学生们的建议。

　　题目：《关于北京建立大气污染事件紧急处理地方性法规的建议报告》

　　建议人：北京四中学生环保社

　　日期：2013年1月20日

　　建议内容：大气污染事件紧急处理预案

　　一、报告背景说明(略)

　　二、大气污染事件及对民生影响说明

　　(一)北京发生严重雾霾天气

　　北京从2013年1月10日开始大范围持续出现严重雾霾天气，一直持续到1月15日，近六天。北京这次的重污染天气，影响范围广、持续时间长、浓度水平高。从10日傍晚起，污染水平持续上升。到12日达到峰值，很多子站小时PM2.5浓度超过700微克每立方米。1月13日，北京市气象台发布北京气象史上首个霾橙色预警，北京已连续3天空气质量达严重污染中的“最高级”——六级污染。短暂的蓝天之后，北京市气象局于18日22时同时发布大雾黄色、霾黄色预警，空气质量再现六级严重污染。

　　(二)雾霾天气和PM2.5

　　中国不少地区把阴霾天气现象并入雾一起作为灾害性天气预警预报，统称为“雾霾天气”。雾是指大气中因悬浮的水汽凝结、能见度低于1公里时的天气现象；而灰霾的形成主要是空气中悬浮的大量微粒和气象条件共同作用的结果，其成因有三：

　　1.在水平方向静风现象增多。城市里大楼越建越高，阻挡和摩擦作用使风流经城区时明显减弱。静风现象增多，不利于大气中悬浮微粒的扩散稀释，容易在城区和近郊区周边积累。

　　2.垂直方向上出现逆温。逆温层好比一个锅盖覆盖在城市上空，这种高空的气温比低空气温更高的逆温现象，使得大气层低空的空气垂直运动受到限制，空气中悬浮微粒难以向高空飘散而被阻滞在低空和近地面。

　　3.空气中悬浮颗粒物的增加。随着城市人口的增长和工业发展、机动车辆猛增，污染物排放和悬浮物大量增加，直接导致了能见度降低。

　　PM2.5是指大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可入肺颗粒物。与较粗的大气颗粒物相比，PM2.5粒径小，富含大量的有毒、有害物质且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大。

　　(三)此次大气污染事件成因

　　据北京市环保局于14日上午11时召开新闻通报会介绍，北京市PM2.5的主要来源是工业和生活中的燃料燃烧所排放的煤烟和汽车排放的尾气及所带来的道路扬尘。而这些污染源排放量过大，正是造成本次污染的根本原因。再加上近期北京地区地面受闭合低压控制，地面风速减少，湿度加大，并且逐渐形成了静风逆温和大雾。近期极端不利的污染扩散条件，是形成本次污染过程的直接原因。

　　(四)此次大气污染事件对健康的影响

　　PM2.5会对人体健康造成很大伤害。主要对呼吸系统和心血管系统造成伤害。这些颗粒还可以通过支气管和肺泡进入血液，其中的有害气体、重金属等溶解在血液中，对人体健康的伤害更大。PM2.5还可成为病毒和细菌的载体，为呼吸道传染病的传播推波助澜。老人、小孩以及心肺疾病患者是PM2.5污染的敏感人群。

　　在此次雾霾期间，各大医院呼吸道疾病患者激增，充分说明了PM2.5的危害。解放军总医院急诊科急诊看病的患者增多，1月13日接诊的500名左右患者中，大部分都是呼吸道疾病患者。北京市儿童医院门诊量最高峰曾达到9000多人次，呼吸道感染占到内科病人的50%。

　　(五)此次大气污染事件中各政府部门的应对措施

　　面对持久不散的雾霾天气，北京市13个政府职能部门及各区县政府于1月13日倡议共同落实《北京市空气重污染日应急方案》。具体包括停驶三成公车、中小学及幼儿园减少或停止体育课、施工单位控制扬尘停止土石方作业、检查处罚超标车辆、紧急要求企业污染排减、建议公众尽量公交出行等等。

　　三、需要立法形式设立大气污染事件紧急处理预案

　　通过以上事件的分析可以看到，污染物来源主要是人为排放，蓝天的出现主要靠等大风。 政府处理紧急事件靠倡议、各部门临时协调和一些行政命令，显然是不够的，而且一些行政命令还易引起争议。

　　(一)大气污染事件紧急处理现状

　　北京市13个政府职能部门及各区县政府于1月13日倡议共同落实《北京市空气重污染日应急方案》。市环保局相关负责人表示，北京市成立了市级重污染日应急工作协调机构，设在市环保局，负责发布重污染日空x气质量，提醒公众采取健康防护措施，倡导减排，同时指挥、协调应急方案的措施落实。13个政府部门及各区县政府按照各自职责，制定实施重污染日应急措施的实施方案。其中，北京市教委负责在重污染日时组织中小学及幼儿园减少或停止体育课、课间操及户外活动等；北京市经信委协调落实工业企业污染减排措施；北京市住建委负责督促施工单位控制扬尘乃至责令停止土石方作业；北京市交管局负责组织实施极重污染日公务车带头停驶等。

　　《北京市空气重污染日应急方案》确定了分级、分区实施原则。遇重污染日时根据区域空气质量预报分区应对，实施对应的应急方案：一是及时提醒公众做好防护，注意关注空气质量信息，安排出行；二是根据空气质量预报，采取建议性减排措施，呼吁公众共同减排，全民参与；三是出现严重或极重污染日时，各成员单位启动应急方案中的强制性减排措施，加强监管执法，监督企业等污染排放单位落实减排。

　　(二)依法治国呼吁立法

　　《北京市空气重污染日应急方案》体现了政府积极应对大气污染事件的态度。我们看到了太多倡议、带头、呼吁、敦促、协调……协调机构环保局面对诸多部门，企事业单位似乎说话底气依然不足。我们不知道如果公务车不带头停驶是否应予以处罚，私车是不是不用对污染负责可以参与也可以不参与停驶，我们也不知道什么样的排放单位需要临时牺牲一下商业利益为大家的呼吸而停产。但我们知道应该给予民众赖以生存的空气和蓝天一个法律的依靠，一个永久的而不是临时的权力对污染说不。

　　自从2008年奥运会以来，北京的蓝天吸引了全世界的眼球，外国人用他们的方式建议他们的国民如何应对北京的空气，这次的雾霾天气更是引发全球的讨论。

　　现在是时候我们用我们的法律来规范我们的国民和机构应该如何面对在我们自己国土上发生的大气事件了。

　　四、其他国家控制大气污染及紧急预案的实践

　　(一)墨西哥

　　墨西哥城是世界上人口最稠密的大城市之一。从20世纪80年代开始，墨西哥城的空气污染就非常严重，加上墨西哥城三面环山的地理位置不利于污染物扩散，一度成为世界上空气污染最严重城市之一，甚至有人以“鸟儿飞着飞着就从空中坠亡了”来形容其严重程度。1992年，墨西哥城被联合国宣布为全球空气污染最严重的城市。严峻的形势迫使墨西哥城市政府不得不在改善空气质量方面下大力气，如先后制定《生态平衡与环境保护法》、《反污染总体规划》等法规，把对环境资源的保护提高到了国家安全的战略高度，并建立大气污染自动监测系统，制定两级大气紧急处置方案等。

　　车辆尾气排放是造成墨西哥城空气污染的罪魁祸首。墨西哥城市政府在控制车辆尾气排放方面花了不少工夫，包括更换尾气排放严重的老旧车辆，使用无铅汽油和天然气等清洁能源，大力发展公共交通，实施车辆限行措施，征收高额汽油税，搬迁炼油厂和其他工厂等等。

　　从1989年开始，墨西哥城市政府推行“今天不开车”政策，每辆车车身上都贴有红、黄等5种颜色之一，每种颜色各对应一个工作日，即那一天不许上路行驶。但很快出现了适得其反的苗头，因为大多数家庭为了绕开政策，购买了不止一辆私家车。2000年，政府对这一政策做出调整，规定所有车辆每半年都要接受尾气排放检查，车龄超过10年的老车就配以彩色车牌，每周有一天不能上路，超过15年的车辆每周必须停驶两天。此外还根据车辆的排放状况发放不同的环保标志。

　　经过20多年的努力，墨西哥城的空气质量得到很大改善，得到了各方认可。据统计，从1990年至今，墨城空气中的铅含量已经下降了90%；引发哮喘、肺气肿甚至癌症的悬浮颗粒减少了70%；一氧化碳和其他污染物的排放量也已经大幅下降；臭氧水平从1992年至今下降了75%。

　　(二)美国

　　1月14日，纽约州曼哈顿地区的PM2.5空气质量指数为75，为纽约州最高值，空气质量等级为“一般”。亚利桑那州凤凰城、加州圣洛伦索谷等地PM2.5达到100至150的区间，空气状况被定义为“不适合敏感人群从事室外活动”。

　　美国环保署在1997年7月率先提出将PM2.5作为全国环境空气质量标准，并在2006年对标准进行了完善——实现对全国环境空气质量24小时监测，并在政府官网上公布当天PM2.5监控结果和次日的预报数据。民众还可以下载手机应用，随时查询自己所在地的空气总体状况(空气质量指数)、实时状况、PM2.5值和臭氧监测数据等。根据美国“清洁空气法案”，美环保署把全国环境空气质量标准区分为“不达标”、“达标”、“无法分类”3种，PM2.5数据是其中最重要环境空气指标之一。此外，环保署还对臭氧层、二氧化硫、二氧化氮等空气中主要污染物进行监测。

　　美国环保署已经针对发电站、汽车等微小颗粒物排放源发布了规范和指导，其中包括对公共汽车和轻型卡车使用清洁能源，减少排放；对柴油发动机执行多层次的废气排放标准，要求发动机生产商制造符合先进排放控制标准的产品，从而使废气排放减少90%以上。

　　(三)英国

　　19世纪，英国进入工业急速发展期，伦敦工厂所产生废气形成极浓的灰黄色烟雾。20世纪50年代最为严重，“雾日”(即指视域不超过1000米的天数)一年里平均多达50天左右。1952年12月5日至10日，发生了“伦敦烟雾事件”。当时，歌剧院正在上演的《茶花女》因观众看不见舞台而中止，歌剧院里的人也被迫散场，出来却发现，大白天的伸手不见五指，水陆交通几近瘫痪。

　　据史料记载，仅在12月5日到8日这4天里，伦敦市死亡人数就高达4000。在这一周内，伦敦市因支气管炎死亡704人，冠心病死亡281人，心脏衰竭死亡244人，结核病死亡77人。此外，肺炎、肺癌、流行性感冒等呼吸系统疾病的发病率也有显著增加。

　　大雾持续到12月10日才渐渐散去。此后，英国人开始反思空气污染造成的苦果，并催生了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》的出台。法律规定在伦敦城内的电厂都必须关闭，只能在大伦敦区重建。要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。还包括要求大规模改造城市居民的传统炉灶，减少煤炭用量，逐步实现居民生活天然气化；冬季采取集中供暖。

　　1968年以后，英国又出台了一系列的空气污染防控法案，这些法案针对各种废气排放进行了严格约束，并制定了明确的处罚措施，有效减少了烟尘和颗粒物。到了1975年，伦敦的雾日已由每年几十天减少到了15天，1980年则进一步降到5天。

　　80年代后，交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要威胁。为此，政府出台了一系列措施，来抑制交通污染。包括优先发展公共交通网络、抑制私车发展以及减少汽车尾气排放、整治交通拥堵等等。

　　1995年起，英国又制定了国家空气质量战略。欧盟要求其成员国2012年空气不达标的天数不能超过35天，不然将面临4.5亿美元的巨额罚款。为了符合标准，早在2003年，伦敦市政府开始对进入市中心的私家车征收“拥堵费”，并将此笔收入用来改善公交系统发展。

　　五、大气污染事件紧急处理预案的具体建议

　　借鉴其他国家空气污染治理及紧急事件处理，结合中国国情，我们对大气污染事件紧急处理预案提出以下具体建议：

　　(一)明确建立并启动大气和健康应急评估的标准

　　建议组建科学、客观、公正的专家组，制订分级的大气污染紧急状态应急措施，明确在什么标准下应由有关专家组启动大气和健康应急评估，建议政府是否应采取某级应急措施，并给予市民前瞻性防护和减排建议。这个标准应以大气环境数据预测分析为基础，从而可以提前预防污染物在流通条件不好的情况下聚集，而不是在雾霾已发生并持续多少天后才开始。

　　(二)对敏感人群实行分级管理，明确学生停课标准

　　学龄前儿童和小学生，是PM2.5的敏感人群，当污染达到一定程度时应考虑分级别的停课措施而不仅仅是停止户外活动和体育课。停课不仅减少儿童和学生暴露在高浓度污染环境的机会，还将明显减少刚性私家车使用需求。

　　(三)严格控制紧急事件下上路机动车数量

　　机动车是PM2.5的排放大户，建议增加以下措施控制机动车上路数量：

　　1.可借鉴墨西哥对机动车排放状况的管理方式，在年检时对车辆排放进行细致分级，根据车辆的排放状况发放不同的环保标志，大气污染紧急时可启动机动车上路分级管理，强制排放状况欠佳的汽车(不论公车还是私车)在紧急状况时无条件停驶。

　　2.借鉴其他国家拼车享有快速道的方式，要求一定条件下禁止单人驾车上路行驶或限制驶入特定的主干路。

　　这些量化的方式将比公车带头停驶更公平有效。当然政府依然有权要求自己所管辖的车辆的行为，而私家车也将有法可依。

　　(四)大力发展公交系统，特定条件如重度污染时应考虑公交特殊优惠政策

　　通过大力发展便捷清洁的公交系统，包括轨道交通和快速公交系统(BRT)等，能有效抑制上路机动车数量。北京市中心公交出行率只有40%而纽约达到90%，距离欧洲、日本等发达国家40%－70%的比率也还有差距。

　　建议在大气紧急时采取的措施：

　　可以考虑分时段公交免费(如冬季早晨容易发生逆温，不利于地面污染物扩散的时段)。

　　宽阔的主干路在特定时间一半以上车道由公交专用，以限制小轿车上路，鼓励公交出行。

　　(五)对排放企业实行分级管理明确在紧急情况下的责任

　　对PM2.5排放企业应进行分级，该迁出的一律迁出，不能迁出的在紧急情况下明确有法律义务限产减排，并根据对民生的影响程度制定具体限产标准。制定行业标准规范操作流程，对违规导致PM2.5排放超标的明确严厉的惩罚标准，而不是隔靴搔痒式的处罚从而导致罚了再犯、犯了再犯的窘境。